LOS VERICUETOS DEL LIBRE COMERCIO EN ÁFRICA Y SUS ESPEJOS LATINOAMERICANOS

Las Zonas Económicas Especiales, también conocidas como Zonas de Procesamiento de Exportaciones o ZPE, crecen con rapidez en África. Se volvieron populares con gobiernos y corporaciones en aras de atraer inversión extranjera ofreciendo regulaciones laborales y ambientales más laxas, un supuesto modo de responder a las crisis del empleo y la industrialización, y potenciar las exportaciones.

Las ZPE se sitúan en el corazón de la liberalización económica de África y ponen el foco en un crecimiento impulsado por las exportaciones en vez de promover la inversión y la industrialización internas.

La primera ola ocurrió en el sector textilero y de prendas de vestir, pero ahora se esparcen por toda la economía. Son casi únicamente compañías extranjeras las que operan en el procesamiento de productos agrícolas, biocombustibles, café, cacao, servicios, recursos naturales y mucho más.

Las ZPE son muy controvertidas porque han conducido a una pérdida de dividendos, a una caída en los sectores domésticos, entre ellos la agricultura y la calidad del empleo. También conducen a una mayor liberalización financiera.

La Zona de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA, por sus siglas en inglés) es un acuerdo de libre comercio que abarca todo el continente y está firmado por cada uno de los integrantes de
la Unión Africana. Promueve la utilización de ZPE para liberalizar más la economía, algo que podría acarrear consecuencias drásticas para la población africana.

Para discutir estos asuntos, recurrimos a Gyekye Tandoh, quien es activista e investigador independiente.

Daniel Oberko (Public Service International)

-Gyekye Tandoh: Las Zonas Económicas Especiales se volvieron un rasgo importante de
la política económica africana, para atraer inversión extranjera y compensar la crisis de industrialización y empleo. Su intento es impulsar las exportaciones también. El crecimiento impulsado por las exportaciones es la razón decisiva por la que muchos países han hecho el viraje hacia este modelo.

Originalmente las Zonas Económicas Especiales se destinaban a estimular las exportaciones manufactureras. Éste es el modelo que muchos países asumieron. En China ése era el modelo. Pero no ha funcionado. De las exportaciones totales, la tajada de exportaciones manufactureras africanas (si sacamos el procesamiento de productos agrícolas de materias primas), ha tenido una caída muy abrupta y ha caído a una tasa acelerada desde que se adoptaron las ZPE. Así que no han resuelto el problema de la manufactura. Y lo que uno se encuentra más y más es que el procesado asume la forma de ensamblaje. Y el ensamblaje es un sector de baja productividad, de bajo valor agregado. Y es más frecuente que no vaya a la exportación. Las exportaciones están siendo reemplazadas por el ensamblaje para el mercado interno.

En países como Ghana muchas compañías de procesamiento de exportaciones procesan materias primas importadas, digamos para un puré de tomate. Así que el concentrado del tomate, con todo tipo de químicos que trajeron y que mezclan, empacan y venden en el mercado local, alcanzan al mercado regional pues algo de lo producido derrama al mercado regional para países como Burkina Faso y otros. Le llaman procesamiento de exportaciones pero en realidad no lo es.

La consecuencia directa para el tomate, para los sectores agrícolas y los sectores industriales potenciales basados en la manufactura de productos de tomate en Ghana es que sufren mucho. Y también afectan la salud pública porque traen muchos aditivos de todo tipo que no están regulados. Los estándares son muy bajos con tal de atraer el intercambio con el extranjero y así va rodando la bola. El objetivo original de impulsar a los fabricantes de alto valor, no ha sucedido.

–Nicolas Roux: La falta de regulación es algo que se destapa con frecuencia. Hay también mucha confusión acerca de cómo se gobiernan estas zonas en realidad. ¿Cómo y quién las gobierna?

–G.T.: La confusión proviene de que lo primero y más importante es que son un instrumento competitivo para atraer inversión extranjera en los mejores términos posibles. Si donde te asientas existe una zona de procesamiento de exportaciones, tienes que ofrecer mejores términos a las multinacionales que están ahí, lo que implica menos regulación ambiental, derechos sindicales más endebles y así con todo; menos paga, cero condiciones para la transferencia de tecnología, una ausencia de consideraciones por la salud ambiental. Los gobiernos han tratado de regular para que la mayoría de los países tengan sus propias autoridades en las zonas de procesamiento de exportaciones, ya sea adjuntas al ministerio de comercio o como organismos paraestatales aislados con supervisión regulatoria.

Pero no es una política de nivel nacional ni hay marcos regulatorios que hayan definido la emergencia y la evolución de las ZPE. Tienen que ver más con una condición económica global. Así que cuando un país disminuye sus barreras de comercio o de inversión lo más posible, pero sigue sin atraer lo que supone debería ser la inversión extranjera requerida, entonces se confía a las asociaciones o tratados bilaterales de comercio. La mayor parte de compañías de ZPE no entraron mediante las regulaciones generales de estas zonas, sino mediante los acuerdos de libre comercio bilaterales o multilaterales.

Los países que han tenido acuerdos especiales de comercio con Estados Unidos, en concordancia con la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África, se posicionan mejor y atraen inversiones.

Cada país va tan lejos como puede para liberalizarse y aun así no logra los resultados esperados. Entonces de entrada hay un desastre sin resultados y de todos modos hay que ir más allá, profundizar esos arreglos para lograr “condiciones especiales” según los países y según las compañías. Pero sólo algunos sectores obtendrán temporalmente alguna ventaja transitoria. Pese a que todo el mundo ha bajado sus estándares no hay ningún beneficio. No tenemos un modelo regulatorio estándar. Cambia y da virajes según el impulso competitivo —que es un impulso por seguir abriendo, por dar un extra, añadir condiciones beneficiosas, constantemente, ante las multinacionales extranjeras.

–N.R.: ¿Piensas que las compañías extranjeras podrían utilizar las ZPE para obtener un acceso mayor al mercado africano a través del AfCFTA y competir con las compañías locales que están en un nivel diferente de desarrollo?

–G.T.: Todo lo que he dicho implica dos cosas. Hay pérdidas masivas, para las economías africanas, hay colapso de sectores, pérdida de entradas monetarias, aunque sean exportaciones.

Y el proceso es desigual. Ha habido ganancias limitadas en sectores limitados por periodos limitados, para un número limitado de países. Hay quienes siguen creyendo en el proceso, y se pueden hallar evidencias que alimentan a quienes piensan que es el camino a seguir. La mayoría de los países o sectores, las compañías individuales que han ganado de la inversión en la entrada de las ZPE, no es por el marco regulatorio general de las ZPE sino por los acuerdos de comercio. Si tomas el acuerdo de pesquerías entre la Unión Europea y partes de África entiendes la razón de que haya sectores pesqueros en las Seychelles o sectores pesqueros en Senegal que ganan a partir de algún tipo de inversiones, algunas veces.

Por esta razón, muchos planificadores africanos tienen la idea de que se puede utilizar un acuerdo de libre comercio mayor, como la Zona del Libre Comercio Continental Africana, para crecer la escala de cualesquiera que hayan sido los beneficios obtenidos en el pasado. Piensan que ésta es una extensión lógica. Se han comprado la idea de que no hay nada malo con las ZPE en sí mismas, sino que el problema es que la infraestructura africana no es buena, que los mercados nacionales son chicos.

Así que si existe un proyecto regional donde haya una inversión especial en alguna estructura transnacional, una multinacional extranjera puede controlar varios puertos y garantizar cierto estándar en tales instalaciones portuarias y eso que le llaman facilitación del comercio. El punto más importante es que lo que se les ofrece como atractivo a los africanos es la idea de la escala.

Se utiliza el AfCFTA sin considerar que intensificará la importancia de las ZPE como instrumento competitivo dentro de África misma, por lo que diferentes países africanos, en lugar de actuar juntos, entrarán en una competencia intensificada entre ellos debido a que el AfCFTA depende del modelo de Zonas de Procesamiento de Exportación pero se relaciona con cada país en lo individual. El AfCFTA tratará a estas multinacionales extranjeras que ya están presentes cual si fueran compañías domésticas, nacionales o regionales, y les otorgará margen para crecer, para catalizar, para monopolizar de un modo más abierto y más libre de lo que hubiera sido antes.

–N.R.: ¿Cuáles podrían ser los impactos concretos del modelo AfCFTA/ZPE? Y ¿quién en África ganará algo? Porque muchos negocios africanos, el gobierno e incluso organizaciones de la sociedad civil pujan en su favor.

–G.T.: Las ZPE no están limitadas a la manufactura. Se han vuelto un modelo amplio de economía para las asociaciones con extranjeros. Así que en este periodo vamos a ver una intensificación, una rebatinga por los recursos naturales de África, en peores términos que los que hayan existido antes. Sea que tenga que ver con cambio climático, con energía renovable, aquí es donde entran los acaparamientos de tierra, las concesiones, la exclusión de comunidades, el desplome de las condiciones laborales y los salarios, la mano de obra precarizada y más. Todo esto es un coctel, porque nos llega todo junto. Y el enfoque que está asumiendo el AfCFTA es propenso a intensificar más que a mitigar algunas de las amenazas y las dinámicas.

Las amenazas para África son importantes, pero en tanto haya algunas personas que ganen (y en términos de ganancias equivalentes entre países, entre sectores incluso a nivel de clase, puede haber ganancias), la clase patronal que en África le está apostando al modelo de ZPE seguirá con todo. Con los dispositivos de inversión especial, con las operaciones bancarias encubiertas. Las clases dominantes en África

tienen importantes ganancias. También ganan con la mano de obra barata, ganan del debilitamiento de los derechos de los sindicatos, ganan de la disposición de las comunidades, de la instalación de derechos de propiedad privada sobre la tierra. Hay en verdad una serie de asociaciones que están en marcha pero esto significa conflictos y amenazas para la población africana trabajadora y para el medioambiente africano. Eso veremos.

Por desgracia, no pienso que los movimientos laborales, que los movimientos sociales, estén lo suficientemente sintonizados con las fragmentaciones y divisiones que ya crecen de un modo muy profundo en África, justo por esta carrera al fondo, algo que se expandirá por todo el continente por este tipo de acuerdos de libre comercio. Aquí es donde requerimos más investigación e intervención urgentes.

–N.R.: Con esta competencia entre los países africanos se impulsará esta carrera al fondo que mencionas. Esto traerá regulaciones más laxas, inequidades crecientes. ¿Cómo podemos frenarlas? Porque si tomamos por ejemplo el caso de Honduras, que es reciente, ahí tenían Zonas Económicas Especiales que la gente realmente rechazó por todas las razones que ya mencionaste. Y ahí la gente, la población, se fue enojando más y más contra estas zonas. ¿Hay casos semejantes en África? ¿Hay gente que protesta contra estas zonas? ¿Qué están haciendo los movimientos sociales?

–G.T.: Yo pienso que siempre habrá protestas. Los seres humanos son seres humanos. Si los engañas, si los explotas, si los empujas contra el muro, algunos lucharán siempre. Hay numerosos casos, en realidad incontables casos. Pero como son pequeños, localizados, específicos de un sector, o luchas específicas ante una compañía, no se han generalizado, ni se ha integrado un movimiento social amplio, unificado. Pienso que, hasta cierto grado, podemos decir lo mismo de Honduras, aunque las condiciones sean diferentes. Sí. Honduras es un país en desarrollo, pobre, como casi toda África. Sabemos que mucho de Latinoamérica está igual, sabemos que en particular las mujeres están sumergidas en las maquilas en todo el continente, como en el sudeste asiático. Es la “feminización” de las mujeres, que las sometió a la mano de obra barata, sin sindicatos. Sometieron a gente de las áreas rurales para bajar aún más los estándares. Eso es cierto, en todas partes.

Pero recordemos que Honduras es parte de una región donde el proceso de industrialización está un poco más avanzado que en África. Y hay un poco más de propiedad local que en África. Las luchas en torno a la mano de obra y el capital han aguantado por más años. Hay países que lograron su independencia en el siglo XIX. En los treinta, los cuarenta, países como Brasil, Argentina y México acompañaron la industrialización con enormes movimientos populares, con coaliciones nacionales de desarrollo. Sí. El neoliberalismo ha hecho trizas todas estas cuestiones pero aquellas tradiciones nunca mueren.

Así que en Honduras ha sido importante que en especial las iniciativas de proyectos con mujeres tengan un liderazgo que proviene de ellas y se esparce. Pero al mismo tiempo tenemos que decir que los sindicatos más tradicionales en Honduras no han encarado la cuestión ni adecuada ni consistentemente. No han podido integrar el movimiento de mujeres y sus demandas, a plenitud. Lo que ha ocurrido en Honduras ha sido muy positivo, pero necesita ir más allá. Necesita comenzar a abarcar asuntos como los impuestos, la inversión interna, el control de las fugas de capital, el tema de los derechos agrarios o los derechos al agua. Todo esto junto configura una nueva plataforma democrática, una nueva Constitución con una agenda popular que pueda reunir a más y más gente y fuerce a las clases dominantes en Honduras, o en otras partes de Latinoamérica, a percatarse de los costos de no ser más incluyentes, más equitativos. A emprender un nuevo desarrollo nacional que sea sustentable, es decir equitativo y más. Así que es muy importante lo ocurrido en Honduras, pero hay que ir más allá.

La experiencia de Honduras puede ser útil para las luchas africanas contra las ZPE, pero en África también se tiene que ir más allá. Siempre que ha habido logros en África en torno a las condiciones de las ZPE, han sido casos muy muy locales. Y se topa uno con que las comunidades mismas no son homogéneas.

Además, las luchas rurales no están vinculadas con las luchas urbanas aunque en términos demográficos reales lo urbano y lo rural estén más imbricados que nunca. Si hablamos de precariedad e informalización, y del movimiento fluido entre diferentes ocupaciones, no hay familia en el medio rural que no tenga algún pariente que trabaje en el poblado, en la ciudad, o que intente migrar fuera del país, o que labore en el sector informal. Así que hay un potencial para la unidad que es mucho mayor que nunca antes. No obstante, las condicionantes que posibilitan esa unidad son más débiles que nunca. Para ir más allá, debemos aprender de las luchas, como las que ocurren en Honduras. Pero debemos llegar desde un entendimiento de dos cuestiones en particular: que el primer requisito para que una lucha avance es una agenda unificadora, porque confrontamos una crisis real de ausencia de liderazgo, de ausencia de sentido político, y por política quiero decir la capacidad de vincular diferentes puntos para conformar una agenda social, un movimiento social. Lo segundo es que tenemos divisiones reales donde cada sección quiere ganar para sí misma, aun a expensas de los otros.

No hablamos de la clase patronal, quienes emplean a otros; no hablamos de las transnacionales, no hablamos de los capitalistas. Pero si soy un obrero urbano y trabajo en la ZPE en Senegal, he llegado empleado para laborar ahí. Lo común es que emplearán gente de fuera de las cercanías inmediatas, fuera de la localidad inmediata, en tanto la tierra de la gente local les es arrebatada. Entonces hay un conflicto automático entre ese trabajador y la comunidad. No digo con la comunidad en su totalidad, pero pienso en el campesinado, en el extremo más bajo de la comunidad, que ha sido despojado.
Eso es lo opuesto a lo que debería estar ocurriendo. Porque es básico que si traes una nueva fábrica a un país, a una área, haya en verdad una unidad de intereses. Hay una base objetiva mejor si existe una unidad de intereses entre el campesinado y la comunidad campesina, o con los obreros del área, aquella gente conectada a los muelles, a los ferrocarriles, al transporte portuario, a quienes trabajan en la salud y en puestos de educación. Estoy diciendo que eso podría ser la base sobre la cual se podría crecer.

Pero a menos que uno piense políticamente, si se piensa como en las relaciones industriales tradicionales (“yo defiendo mi salario, yo defiendo...”), nunca llega uno muy lejos. Necesitamos una transformación real, una transformación política, y de nuevo eso sólo puede provenir de la gente trabajadora. Y mientras más compartamos ejemplos e ideas de todo el mundo, más aprendemos unos de otros. Mientras más integremos nuestras luchas locales para ofrecer narrativas que prueben que la gente es relevante se puede desarrollar un modelo, interconectarnos con otros, y hay entonces mejores oportunidades de voltear la ola.

–N.R.: Algo muy controvertido a lo largo de años es que muchos acuerdos de inversión y libre comercio proporcionan protecciones a la inversión de los extranjeros, lo que implica que una y otra vez muchos inversionistas utilizan los tratados comerciales para llevar a juicio a los gobiernos que intentan implantar leyes más estrictas (digamos en materia laboral y ambiental). Hablando de Honduras, cuando el gobierno de Honduras abolió una Zona Económica Especial hubo arbitraje entre la compañía estadunidense y el gobierno de Honduras apelando al acuerdo comercial entre Honduras y EUA.

Todavía no es claro si la Zona de Libre Comercio Continental Africana incluirá tales protecciones, pero parece que sí. Como el texto no se ha finalizado aún, el proceso es muy opaco y no sabemos para dónde va, pero está mencionado en el texto. Esto implica que potencialmente los gobiernos se verán amarrados, impedidos de regular, si estas regulaciones impactan negativamente a las corporaciones, sobre todo si son extranjeras. Esto, potencialmente, es un escenario de apocalipsis. Y estas Zonas de Procesamiento de Exportaciones podrían dejar de estar reguladas en el futuro. ¿Piensas que la gente está consciente de eso y de lo problemático de esta amenaza?

–G.T.: Ahí puedo decir dos cosas. Es un hecho que incluirán un mecanismo de disputa inversionistas/Estados o los derechos de los inversionistas en el AfCFTA. No es especulación. El propósito central del AfCFTA no es reparar el daño de la OMC o de los acuerdos de libre comercio sino construir a partir de ellos. Es levantar algo más grande, un régimen amigable con los inversionistas. Lo segundo es que si todo esto está encadenado al AFCFTA, técnicamente todas las cosas serán más difíciles.

Utilizo el término “técnicamente” porque los tecnicismos no son política. La realidad es que las zonas de procesamiento económico, como modelo, han fracasado en África. La industrialización impulsada por las exportaciones en África ha fracasado abismalmente. Así que hay un límite. Pueden decir lo que quieran a nivel retórico y colocar acuerdos uno tras otro pero la realidad es que es un modelo fallido. Así que su legitimidad, aunque le adosen una ley o un tratado, es una legitimidad más y más débil conforme avanzamos.

El hecho de que los sindicatos no aprovechen esto, es un problema. Que los trabajadores no aprovechen esto, que debería estar en la conciencia de la gente, es un fracaso colosal. Uno no espera que los gobiernos lo hagan. No esperas que el secretariado del AfCFTA lo haga. O que las compañías transnacionales lo hagan. Sólo la gente trabajadora, las comunidades de gente que labora lo pueden hacer y no lo están haciendo. Así que cualquier cosa que prometa una transformación a la escala del AfCFTA es también una cuestión que debemos resistir. Hay que ofrecer narrativas alternas, batallas ideológicas, organización real, y mucho más. No importa lo que pase con los tecnicismos. También está el nivel de la política. Y digo también que no favorece nada a los promotores del AfCFTA que tengan un historial tan desastroso con las ZPE.

La importancia del internacionalismo ahora es crucial porque sabemos que para 2050 la mitad de las nuevas adiciones a la clase obrera mundial serán personas de África. Esto es un hecho demográfico. Para finales del siglo XXI, todas las adiciones netas a la clase obrera mundial vendrán de África. Puede ser una cuestión de migración o un racismo creciente, o el surgimiento de la extrema derecha, el recorte de los salarios

globales para los más pobres y quienes padecen más de falta de educación. Casi todas las clases obreras no calificadas están creciendo en números. Es en interés de todo mundo, de toda persona que labora, el entender que las cuestiones de fragmentación y división de las que hablo respecto de África están en todas partes. Las vemos en Francia, lo vemos en todas las razas étnicas, en todas las clasificaciones sexuales, en las llamadas políticas de identidad. Sus puntos muy fuertes.

Y toda la cuestión de África, ahora que lo pienso, es una cuestión global. No es simplemente una cuestión ética, moral, global, es una cuestión existencial desde el punto de vista del cambio climático, de la unidad de los trabajadores, de mantener una tajada mayor de trabajo que de capital. Éstas son cuestiones que, aunque nosotros que estamos en primera línea habremos de convertir en nuestra prioridad número uno, no debería estar muy lejos como prioridad para ustedes también.

Si pensamos de ese modo y comenzamos a actuar en consecuencia, dada la crisis del sistema y la confusión que hay en la cúpula, podremos obtener mayores logros restringiendo su modelo y comenzando a revertirlo, creando espacios para alternativas mejores que las que nuestra confianza y nuestra esperanza nos permiten en este momento.

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Esta entrevista entre Nicolas Roux de bilaterals.org y Gyekye Tandoh fue extraída de un podcast de bilaterals.org en asociación con Public Services International. Su versión íntegra está en https://www. bilaterals.org/?bilaterals-org-podcast-special

Edición y Traducción: Ramón Vera-Herrera.